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Desafios na integração 6 / 04 / 2016| Saulo Pereira Guimarães

Como integrar a região metropolitana do jeito certo?

Urbanistas comemoram a retomada do planejamento metropolitano pelo governo do Estado, trinta anos depois do fim da última experiência do tipo no Rio, mas defendem maior participação da sociedade civil nas novas instituições e criticam aspectos do modelo. Além disso, os especialistas comentam experiências de integração de regiões metropolitanas mundo afora.

Foto: Arco Metropolitano (João dos Santos/Blog do Planalto)

Inconformados com engarrafamentos e outros problemas do dia a dia, moradores de Nova Iguaçu malham um judas em homenagem ao prefeito... carioca. A cena aconteceu na década de 1980, mas, em tempos de muitas obras em vias de ligação da capital com a Baixada Fluminense, não poderia ser mais atual. Contada pelo urbanista Alberto Lopes, do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam), a história mostra que a integração entre os municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) sempre esteve clara para seus habitantes. Um fato que só agora está sendo reconhecido pela esfera pública, com a criação de mecanismos de governança para a área, como o projeto de um Conselho Deliberativo.

Especialistas como Luiz Cesar Ribeiro, coordenador do Observatório das Metrópoles e professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), vêem com olhar crítico o processo. Para o pesquisador, o sucesso de uma autoridade pública metropolitana depende da conquista de três formas de legitimidade: funcional, baseada na sua capacidade de atuação; política, que envolverá a articulação com sistemas de representação; e social, que cresce a medida que o órgão aumenta sua ressonância na sociedade local.

"Contratar uma consultoria de fora do estado não constrói legitimidade social", afirma Luiz. A frase é uma alusão à escolha pelo Governo do Estado do escritório do arquiteto e urbanista curitibano Jaime Lerner para a elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana.

Vicente Loureiro, diretor do Grupo Executivo de Gestão Metropolitana (GEGM), afirma que a escolha de Jaime foi fruto de uma concorrência com 17 empresas do mundo inteiro, exigida pelo Banco Mundial para financiar o projeto. Segundo ele, o contrato fechado com o escritório paranaense prevê a participação de consultores fluminenses na elaboração do plano. "Não temos xenofobia e acreditamos que essa troca é boa", diz Vicente.

Diálogo

Ainda na opinião de Luiz, faltou diálogo com a sociedade civil na construção do formato de governança proposto pelo Governo do Estado. A estrutura é formada por conselhos consultivo e deliberativo e um corpo técnico de apoio. Vicente explica que o modelo é baseado numa decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o tema publicada em 2013 e no Estatuto da Metrópole, promulgado em janeiro do ano passado.

"São formas de governança criativas, inovadoras, diferentes do que vinha sendo praticado aqui no Brasil. Elas são frutos de anos de discussão em Brasília e acredito que hoje formam um modelo maduro", afirma ele. "É bom lembrar que nada é definitivo e tudo pode ser aprimorado no futuro. Só precisamos decidir logo e começar porque estamos muito atrasados em relação ao resto do país", complementa Vicente.

"A falta de legitimidade é um problema para autoridades públicas metropolitanas no mundo todo. Hoje, pesquisadores pensam novas formas de construção desses órgãos para tentar superar isso", explica Luiz. Ele menciona o modelo adotado em Belo Horizonte como caso de autoridade construída em parceria com a sociedade civil. Em diversas partes do planeta, iniciativas de governança de diferentes formatos têm sido propostas para regiões metropolitanas (veja alguns exemplos na lista ao fim da reportagem).

Conselho

O Conselho Deliberativo da Região Metropolitana, em análise pela Assembleia Legislativa fluminense (Alerj), também foi alvo de avaliações por parte dos especialistas. Para Alberto, poderia ser mais interessante se a distribuição dos votos na entidade tivesse um formato mais flexível, em que o peso de cada integrante variasse de acordo com o tema em discussão. "Um projeto envolvendo a Baía de Guanabara tem um impacto maior em Niterói do que em Paracambi", explica ele.

No modelo em análise pela Alerj, o governo do estado tem voto de peso 30 e o peso do voto dos demais municípios variaria em função do tamanho de sua população. Mas, de acordo com Vicente, propostas como a que Alberto apresenta já foram sugeridas pelos deputados na forma de emendas e estão sendo consideradas. "O que puder enriquecer, originar uma composição mais representativa, será levado em conta. No futuro, quando essa nova forma de governança for posta em prática, outras ideias podem surgir, dando origem a novos ajustes", afirma o diretor do GEGM.

ELOGIOS

Apesar das críticas, Alberto e Luiz elogiam o fato de o Governo do Estado voltar a debater a questão metropolitana. "Há questões que só se resolvem no âmbito metropolitano, como transporte e saneamento", afirma Alberto. "Não há nada desse tipo desde a Fundrem", lembra Luiz. Criada em 1975, a Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana (Fundrem) era responsável por auxiliar os prefeitos da RMRJ com planejamento e solução de problemas comuns aos municípios. O órgão foi extinto por falta de recursos em 1989, no governo Moreira Franco..

Os especialistas destacam ainda a importância de se criar uma base de dados consistente sobre a RMRJ. "É algo que a gente ainda não tinha", comenta Luiz. A tarefa é uma das atribuições do GEGM, que vem usando técnicas como a fotografia aérea com essa finalidade. Na opinião dos entrevistados, a maior integração da RMRJ será um passo importante para que a região supere obstáculos que dificultam seu desenvolvimento.

Desafios

Para Luiz, o principal desafio hoje é estabelecer uma estrutura econômica consolidada no entorno do Rio de Janeiro. "O petróleo era nossa promessa de uma cadeia produtiva forte. Mas, pelo jeito, ele não vai se consolidar", afirma ele. Um exemplo claro disso é o Comperj. Em função da crise na Petrobrás, as obras do complexo petroquímico em Itaboraí estão praticamente paradas desde 2015 e só devem ficar prontas daqui a sete anos, segundo a Folha.

Outro desafio é conciliar desenvolvimento e respeito ao meio ambiente. De acordo com Luiz, há áreas verdes na Baixada Fluminense que precisam ser preservadas, por serem a única solução possível para drenagem do solo na região e que correm risco de ocupação com a criação do Arco Metropolitano. Alberto acrescenta que, a longo prazo, o aquecimento global deve se tornar uma preocupação importante para a região, que foi alvo de uma série de drenagens na década de 1940 e pode se tornar suscetível a alagamento em caso de aumento do nível do mar.

Porém, Alberto destaca que o desafio imediato da RMRJ é reduzir sua desigualdade. "Melhorar a oferta de serviços ajudará no desenvolvimento uniforme da região", afirma ele. Para isso, o especialista defende que os mais necessitados tenham prioridade na lista das ações governamentais. "O Estado existe para trabalhar para os mais vulneráveis", diz o urbanista.

METRÓPOLES MUNDO AFORA

Como as regiões metropolitanas são administradas em outras partes do mundo?

BELO HORIZONTE
A Assembléia Metropolitana e o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano foram criados em 2006 e 2007, respectivamente. O surgimento dos órgãos se deu após um amplo processo de discussão pública, que envolveu diferentes setores da sociedade civil. O Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano conta com dois representantes da sociedade civil. "Em BH, a inovação foi possível por conta de uma mobilização local, instâncias diferentes trabalharam juntas e rede colaborou para mobilização da sociedade civil", afirma Luiz Cesar.

RECIFE
O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife (Conderm) foi criado em 06 de janeiro de 1994. "É uma experiência tida como boa entre os especialistas", diz Luiz Cesar. O órgão é composto por um conselho deliberativo, com representantes do Governo do Estado e dos 14 municípios da região metropolitana do Recife, e por um conselho consultivo, com os integrantes do conselho deliberativo, vereadores e deputados estaduais.

ABC
O Consórcio Intermunicipal Grande ABC reúne sete cidades da região metropolitana de São Paulo e existe desde 1990. "Com a desindustrialização da região, o órgão uniu as cidades na busca de soluções", explica Alberto. O formato da entidade permite que ela abra processos de licitação para obras em prol dos municípios participantes, entre outras vantagens. Uma vez por mês, a assembleia formada pelo prefeitos de Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra se reúne para discutir os rumos da associação.

SÃO PAULO
O Governo do Estado de São Paulo conta desde 1975 com uma empresa responsável por administrar a região metropolitana paulistana. Batizada de Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA (Emplasa), a entidade cuida hoje não só dos arredores da capital, mas também de outras quatro regiões metropolitanas identificadas no estado. São elas: Baixada Santista, Campinas, Sorocaba e a área compreendida entre o Vale do Paraíba e o Litoral Norte. A empresa é responsável por ações numa área que reúne 172 municípios e 30 milhões de pessoas.

TORONTO
"A experiência do supermunicípio no Canadá é um exemplo sempre lembrado quando o assunto é governança metropolitana", afirma Luiz Cesar. Em 1954, 13 municípios da região metropolitana da cidade canadense se uniram para criar a Metro Toronto, uma autoridade regional responsável por planejar, financiar e implementar ações de infraestrutura e serviços. Treze anos depois, os 13 municípios foram reorganizados em seis e, em 1998, foi criada a "mega-city", reunindo as seis prefeituras restantes em uma só. A redução de gastos que a medida representaria foi uma das justificativas para a mudança.


A série Desafios na integração da região metropolitana do Rio aborda em três reportagens os obstáculos na implantação de novas formas de governança na região metropolitana do Rio sob o ponto de vista de parlamentares, especialistas e representantes de prefeituras envolvidos no processo.

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