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Imobilidade urbana 28 / 09 / 2015| Isabela Fraga

Planejamento fora dos trilhos

Obrigados por lei a elaborar Planos de Mobilidade Urbana até abril de 2015, municípios da Região Metropolitana do Rio correm atrás do prazo perdido para conseguir recursos federais. Falta de dinheiro e de capacitação técnica são os argumentos mais mencionados para o atraso — e para os projetos mambembes que algumas prefeituras, ainda assim, elaboraram.

A lei é de 2012 e obriga municípios com população acima de 20 mil habitantes a elaborar um Plano de Mobilidade Urbana. O período para cumprimento da regra: três anos. A penalidade: a prefeitura que não entregar fica impedida de obter recursos federais para contratar ações no campo da mobilidade. O prazo para elaboração dos projetos terminou em abril deste ano e, quase seis meses depois, apenas dois dos 21 municípios da Região Metropolitana do Rio afirmam ter apresentado ao Ministério das Cidades um documento à guisa de "plano", como apurou a reportagem do Vozerio: Belford Roxo e Nova Iguaçu. Mais de três anos após a promulgação da lei, tudo indica que a maioria dos projetos está mais lenta do que a avenida Brasil na hora do rush.

Em 2014, foi proposta uma lei que estende o prazo de entrega por mais três anos, mas o projeto ainda está em tramitação na Câmara. Ao mesmo tempo, nem mesmo o governo estadual cumpre os prazos de finalização do Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU), em desenvolvimento desde 2010. E o Ministério das Cidades, por sua vez, afirma não dispor ainda da capacidade técnica para avaliar qualitativamente todos os planos que recebe.

O Vozerio entrou em contato com todas as 21 prefeituras da região metropolitana para saber em que ponto está cada Plano de Mobilidade Urbana. Os prognósticos não parecem auspiciosos: de um lado, a maioria dos municípios afirma não ter dinheiro nem capacitação técnica para elaborar os projetos; de outro, algumas prefeituras deram um "jeitinho" e apresentaram medidas isoladas ao Ministério, apenas para não perder o prazo. Esperanças de mudança surgem em seis cidades da Baixada, que, no próximo dia 6, devem assinar um termo de cooperação para elaboração conjunta dos planos municipais.

Das prefeituras consultadas, outras quatro afirmaram estar em "fase de elaboração" — Rio de Janeiro, Maricá e Tanguá. Duque de Caxias, Guapimirim e São Gonçalo disseram estar abrindo licitações para contratação de empresas que formularão o plano. Os 12 demais municípios estão aguardando apoio de outras instâncias de governo — sobretudo estado e Câmara Metropolitana — ou a atualização de seus próprios planos diretores antes de começar a projetar o futuro do transporte.

Nesse contexto, valem as perguntas: por que mais de 90% das cidades da região metropolitana — inclusive a capital — ainda não prepararam planos de mobilidade urbana? Quais as maiores dificuldades e obstáculos? E qual o teor dos planos já apresentados?

Num território de 12,1 milhões de habitantes, onde ocorrem 23,4 milhões de viagens diárias entre casa e locais de trabalho/estudo, não é difícil apreender a importância deste esforço de planejamento, que deve ajudar a orientar o crescimento das cidades e facilitar a circulação dos cidadãos. A Região Metropolitana do Rio é onde o morador gasta mais tempo para se deslocar de casa para o trabalho. No município de Japeri, 54% da população leva mais de uma hora em deslocamentos diários, segundo estudo da Casa Fluminense.

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Mapa da Região Metropolitana do Rio de Janeiro: dos 21 municípios, apenas 2 afirmaram ter enviado um "plano" ao Ministério das cidades (mapa: Ceperj)

Faltam dinheiro e capacitação técnica
Caso mais grave da metrópole em termos de mobilidade, Japeri ainda não tem previsão para elaboração de seu plano. "Somos um município extremamente pobre, não temos receita para pagar [o estudo]", afirma Paulo Roberto Affonso Rêgo, secretário de Segurança Pública, Trânsito e Transporte da cidade. "Também não temos estrutura técnica para elaborar projeto, nem para executá-lo", afirma.

A falta de recursos orçamentários e capacitação técnica são motivos alegados sobretudo pelos municípios menores e mais distantes da capital. Com 55,6 mil habitantes e a 97 quilômetros da cidade do Rio, Cachoeiras de Macacu vive obstáculos semelhantes. "Neste ano, não teríamos como pagar [o plano]. Sinalizamos essa demanda na proposta orçamentária de 2013 para 2014, mas não conseguimos o dinheiro por conta da supressão no orçamento. Incluímos a demanda na proposta de 2015 novamente, mas nada. Agora fizemos novamente o pedido para o orçamento de 2016", conta Irland Coelho Alves, secretário de Segurança de Macacu.

Dificuldades técnicas também têm emperrado o processo. Alves conta que, certa vez, funcionários do município enviaram um mapeamento da cidade ao governo do estado, que está ajudando a realizar um diagnóstico da estrutura viária da cidade. Os arquivos, contudo, não serviram. "Descobrimos que eles deveriam estar no formato do programa AutoCAD, mas só temos os mapas em PDF", explica o secretário. Uma tecnicalidade que, na ausência de capacitação, pode se tornar um obstáculo gigantesco. "Estamos trabalhando nisso com o corpo técnico do município, mas há, sim, a necessidade de contratar mais funcionários", explica o secretário.


Leia a segunda parte desta reportagem: Mobilidade carioca - entre a opacidade e a participação


Nem tudo são planos

As tentativas quixotescas dos municípios para atender à exigência da lei levam a algumas manobras na própria definição de "plano de mobilidade" — sejam elas explícitas ou não. Um caso emblemático é o de Itaboraí, município de 225.263 habitantes no Leste Fluminense. "Não temos recurso orçamentário para formular um plano de mobilidade urbana, que custaria cerca de R$ 1,5 milhão", argumenta o secretário de Transportes da cidade, Claudio Ivanof. "Por isso, fizemos um plano empírico para atender à lei."

Esse "plano empírico" ainda deve ser apresentado ao Ministério das Cidades e consiste, basicamente, em medidas de sinalização de fiscalização de trânsito, além da construção de estacionamentos rotativos. Como sugerido pelo próprio secretário, este não se trata, obviamente, de um plano de fato.

A mesma estratégia foi adotada também por Belford Roxo e Nova Iguaçu, que apresentaram seus projetos ao Ministério das Cidades e estão aguardando a liberação de recursos. Segundo a assessoria da Prefeitura de Belford Roxo, foi enviado "um projeto destinado à construção de faixas preferenciais para o transporte público na avenida Joaquim da Costa Lima" e a construção de "pontos de ônibus, calçadas com acessibilidade, ciclofaixa e nova iluminação e sinalização". Quando perguntada sobre o que mais seria incluído nesse "plano", a Prefeitura foi taxativa: "É um projeto adaptado para a realidade do município."

Nova Iguaçu, por sua vez, foi mais explícita: enviou ao Ministério das Cidades um projeto de extensão da Via Light orçado em R$ 160 milhões. O próprio secretário de Transportes de Nova Iguaçu, Rubens Borborema, admite: "A posição do governo federal é cômoda: diz que há recursos e deixa os municípios se ferrarem [na elaboração do plano]."

Quantidade, não qualidade

Como não há avaliação qualitativa de cada plano enviado por parte do Ministério das Cidades, o conteúdo fica totalmente a encargo do município. O resultado é este: municípios sem recursos e capacitação técnica para elaborar um plano completo enviaram projetos isolados, apenas para cumprir a lei e garantir o acesso ao dinheiro da União.

O cenário, contudo, já havia sido previsto pelo próprio Ministério. Em 2013, o órgão disponibilizou um manual para apresentação de propostas. Com 238 páginas, o documento orienta a realização de pesquisas, diagnósticos e elaboração de cenários de cada município. Para cidades menores, contudo, essas diretrizes se tornam empecilhos. "Fazer pesquisa é importante, mas para municípios com menos de 100 mil habitantes é desperdício", assume o secretário nacional de Transporte e Mobilidade Urbana do Ministério, Dario Lopes. "Assim, o município acaba indo para o extremo: faz qualquer coisa e entrega."

Para o engenheiro de transportes Rômulo Orrico, professor da Coppe/UFRJ, o entendimento do plano como mero cumprimento legal "até deprecia o que é a Lei de Mobilidade Urbana". Segundo Orrico, faltaria aos municípios inclusive um reconhecimento da importância de um conjunto de ações para determinada área. Essa visão da mobilidade urbana e dos transportes como uma área menos importante se revela inclusive na estrutura administrativa das prefeituras: dos 21 municípios da RMRJ, cinco não têm secretaria de transporte; em outros três, a secretaria competente mistura transporte e segurança — casos de Japeri, Belford Roxo e São João de Meriti —; e, em um, a mobilidade urbana é atribuição de um departamento, e não de uma secretaria — Rio Bonito.

"Essa questão existe desde o movimento da municipalização do trânsito", avalia Orrico. A municipalização do trânsito foi estipulada pelo novo Código Brasileiro de Trânsito, de 1997 — ou seja, menos de 20 anos atrás. Segundo o site do Denatran, Japeri e Guapimirim ainda não passaram pelo processo — entre os 21 municípios da RMRJ.

Nesse sentido, Dario está preparando uma série de normativos que deverá ser cumprida pelos municípios de acordo o número de habitantes. Por exemplo, cidades com população entre 20 e 60 mil habitantes precisarão hierarquizar e classificar o sistema viário e organizar a circulação, mas não serão obrigadas a desenvolver uma política tarifária. Da mesma forma, apenas municípios com população acima de 250 mil habitantes precisarão planejar instrumentos de controle e desestímulo ao transporte individual motorizado.

Essa série de normativas para o conteúdo mínimo dos planos municipais ainda está em fase final de elaboração e, de qualquer maneira, não prevê uma avaliação qualitativa do governo federal. Sobre esse aspecto, Lopes admite que ainda há falhas. "Temos que mudar um pouco a regra, incluir algum item de meritocracia — por exemplo, quem fizer o plano direito obterá algum tipo de benefício", avalia o secretário. Com uma equipe de 10 pessoas, ele acredita ser possível ajudar os cerca de 3 mil municípios menores, que, segundo Lopes, "não têm fôlego financeiro para bancar [o plano]". Mas como esse acompanhamento seria feito? "E-mail por e-mail", sugere o secretário.

Estado, Câmara Metropolitana e município: a tríplice aliança

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Congestionamento no Leme, no Rio (foto: Wikimedia Commons)

Embora a Região Metropolitana do Rio exista oficialmente desde 1974, a criação de uma instância gestora voltada especificamente para esse território só aconteceu 40 anos depois, em 2014. Ainda dando seus primeiros passos, a Câmara Metropolitana de Integração Governamental anunciou que, no próximo dia 6 de outubro, se reunirá com prefeitos e secretários de seis municípios da Baixada para assinar um protocolo de intenções comuns da região na esfera da mobilidade. As cidades envolvidas integram o "oeste da Baixada", nas palavras do Superintendente de Projetos da Câmara Metropolitana, Gerard Fischgold: Belford Roxo, Mesquita, Nilópolis, Nova Iguaçu, Queimados e São João de Meriti.

Esse "protoplano" de mobilidade urbana da Baixada seria então replicado em outros conjuntos de municípios da RMRJ. A Câmara Metropolitana já dividiu a RMRJ em três subregiões, além da Baixada: uma formada pelos municípios de Paracambi, Seropédica, Japeri e Itaguaí; outra formada por Duque de Caxias, Magé, Guapimirim e Cachoeiras de Macacu; e o Leste Metropolitano — Niterói, São Gonçalo, Itaboraí, Maricá, Tanguá e Rio Bonito.

Embora a prioridade da Câmara na elaboração dessas diretrizes de mobilidade seja a Baixada, são dessa região justamente os dois municípios que já enviaram seus "planos de mobilidade" ao Ministério das Cidades — Belford Roxo e Nova Iguaçu. O aparente contrassenso, entretanto, não é impeditivo. Segundo Fischgold, o termo de cooperação "não impede de os municípios mandarem um documento para o Ministério aprovar". O secretário de Transportes de Nova Iguaçu, Rubens Borborema, explica sua visão: "Quando o plano de mobilidade de fato ficar pronto, vamos reenviá-lo como atualização para o Ministério das Cidades", explica.

Ausência de dados: a caixa-preta do PDTU

Por meio de sua assessoria, o governo do estado afirmou que "a Secretaria de Transportes já disponibilizou apoio técnico para as prefeituras" e que está fazendo "um levantamento para checar quantas delas já solicitaram apoio". Dito dessa forma, parece que o papel estadual se resumiria a um apoio técnico — quiçá financeiro — dos municípios, mas a verdade é falta também o próprio governo do estado finalizar seu Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU), que está em desenvolvimento há cinco anos. O PDTU ofereceria insumos fundamentais para o diagnóstico da Região Metropolitana do Rio — os motivos dos deslocamentos, os modais mais utilizados, as formas de integração praticadas etc.

Questionada no começo de setembro pelo Vozerio, a assessoria da Secretaria Estadual de Transportes afirmou que o plano seria apresentado após uma reunião com o Banco Mundial, "na segunda quinzena de setembro". Até o dia 23 do mesmo mês, contudo, a dita reunião ainda não havia acontecido. Vale lembrar que, em maio, o secretário de Transportes, Carlos Roberto Osório, prometera a divulgação do PDTU para junho.

"Não se tem nenhuma dessas questões de forma sistematizada, nem mesmo o itinerário das linhas", afirma Vicente Loureiro, diretor executivo da Câmara Metropolitana de Integração Governamental. "Por exemplo, mais de 90% dos pontos de ônibus da Baixada não têm sequer abrigo."

Segundo Loureiro, a Secretaria Estadual de Transportes vai "abrir a caixa-preta do PDTU" após a assinatura do termo de intenções entre as prefeituras da Baixada. "Cerca de 70% dos dados necessários para elaborar esses planos já foram levantados. Isso vai reduzir custos e tempo de elaboração e, ao usar a mesma base, os planos ficam mais sintonizados."

Monitoramento e fiscalização
Mesmo se supormos que, ao final de mais três anos, todas as cidades da RMRJ estarão equipadas de um plano de mobilidade urbana, como garantir que as medidas de cada projeto serão executadas e fiscalizadas? "A questão se torna mais grave se lembrarmos que no ano que vem [2016] acontecerão as eleições municipais", lembra Walter De Simone, gerente de mobilidade urbana da Larci (sigla para "Latin America Regional Climate"), organização internacional voltada para a segurança climática.

Segundo De Simone, para garantir a execução e continuidade dos planos de mobilidade é preciso capacitar cidadãos comuns, que deverão então assumir o papel de monitores das políticas públicas — ou, como diz o jargão americano, watchdogs. "Durante essa troca de poder que vai acontecer no próximo ano, o fio condutor deve ser a sociedade civil, com uma visão metropolitana do Rio de Janeiro", defende ele.

Assim, a disponibilização de dados relativos à mobilidade ganha uma dupla função. "Mas também precisamos discutir que tipo de dados vamos exigir das concessionárias. Trânsito, qualidade do ar, estrutura cicloviária?", pondera De Simone, frisando que, no Rio, não há uma prática de monitoramento consistente, tampouco transparência.

A proposta de De Simone vai ao encontro à ideia de Loureiro: "não dá para administrar serviços de concessão de transporte como eles eram gerenciados antes: de maneira isolada e reativa", argumenta o diretor da Câmara Metropolitana. Resta saber quais instrumentos serão capazes de tirar a sociedade civil do camarote e transformá-la em agente nos próximos anos.

Com colaboração de André Costa e Daniel Gullino


Atualização feita no dia 13/11/2015, às 15h30: Ao contrário do que foi divulgado anteriormente na reportagem, a prefeitura de Itaguaí tem uma Secretaria de Transporte e Trânsito.

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